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          《行政處罰法》修訂后,生態環境執法應該關注哪些內容?(二)

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          《行政處罰法》修訂后,生態環境執法應該關注哪些內容?(二)

          發布日期:2021-01-25 作者:轉載 點擊:

          《行政處罰法》修訂后,生態環境執法應該關注哪些內容?(二)


          1月22日,十三屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了新修訂的《行政處罰法》。自1996年頒布施行以來,這是行政處罰法的第三次修訂。新修訂的行政處罰法將于2021年7月15日起施行。作為行政處罰領域的“母法”,新的行政處罰法給行政監管,特別是行政處罰提出了一系列新要求。對于生態環境執法而言,要及時適應此類新變化,切實實現依法治污。

          關注五

          把握3個關鍵,依法運用好“首違不罰”政策


          在行政實踐中,“首違不罰”并不是一個新鮮詞。一些行政執法領域早有嘗試和探索。湖南、深圳等地早在多年前就開展交通違法行為首違不罰探索。2020年8月,上海、江蘇、浙江、安徽等長三角稅務部門則聯合出臺了《長江三角洲區域稅務輕微違法行為“首違不罰”清單》。


          此次《行政處罰法》首次從法律的角度對此作出明確規定。該法第33條規定“初次違法且危害后果輕微并及時改正的,可以不予行政處罰。”這意味著“首違不罰”即將在生態環境領域推開。從相關領域實踐看,后續國家或者地方極有可能出臺類似的“首違不罰”清單。在此之前,做好“首違不罰”工作,需要把握以下幾個關鍵。


          一是“首違不罰”的起點如何界定。


          簡言之,首次違法從何時開始計算,是行政相對人歷史上從未有過違法,還是從某個特定的時間段開始計算。關于這一點,還需要相關行政部門進一步進行明確。但是,從現有開展“首違不罰”的相關部門實踐看,“歷史上從未有過違法”顯然難以操作和確定。未來更合理的操作路徑是確定一個具體的時間段,在該時間段內沒有違法,此后出現的違法即視為“首違”。


          《深圳經濟特區道路交通安全違法行為處罰條例》第41條將這一時間段確定為“違法行為發生之日前二十四個月內”。《長江三角洲區域稅務輕微違法行為“首違不罰”清單》將這一時間段確定為“一年內首次違反”。


          對于生態環境部門而言,亟需頂層確定具體的操作細則。在此之前,如果地方自行開展實施“首違不罰”規定時,可以自行參照前述相關規定,確定一個相對合理的期限。考慮到生態環境違法行為危害后果較大,處罰額度也較高,該時間段應當相對長一點,以一年以上為宜。


          二是準確把握好“首違不罰”的適用條件。


          “首違不罰”的適用是有條件,不僅僅是“首違”即可,需要同時滿足“危害后果輕微并及時改正的”要求。值得注意的是,“首違不罰”是與“輕微不處罰”明顯區分的。在“輕微不處罰”中,要求“沒有造成危害后果”。而在“首違不罰”中,則允許“危害后果”的存在,只不過“危害后果”應當是輕微的,并且得到了“及時改正”。


          應該說,關于這兩類要求,都是需要相應的客觀證據予以證明的。生態環境執法人員對于此類“首違不罰”案件,要及時固定好相關證據,并在調查中予以體現。


          三是依法處理好“首違不罰”的決定形式。


          “首違不罰”與違法行為不存在不是一個概念,僅僅是因為危害后果輕微,并且存在及時改正的情況,由行政機關決定不予處罰。


          《行政處罰法》第57條規定,調查終結行政機關負責人應當對調查結果進行審查,根據不同情況,分別作出如下決定,“違法行為輕微,依法可以不予行政處罰的,不予行政處罰。”


          簡言之,“首違不罰”是調查終結后經過審查作出的決定,該決定并非在立案階段就有了定論。因此,“首違不罰”并不影響案件正常的“立案調查”。同時,考慮到“首違不罰”對后續違法行為的影響,即如果第二次違法必須處罰。對于“首違不罰”以行政處罰決定的形式作出更加合理,而不應以“首違不罰”不予立案,也不宜在立案后予以銷案處理。


          關注六

          生態環境違法行為追溯期限有可能從“二年”變成“五年”


          此前,關于行政違法行為的追溯期限是明確且固定的“二年”。此次《行政處罰法》修訂后,行政違法行為追溯期限有了新的規定。《行政處罰法》第36條規定“違法行為在二年內未被發現的,不再給予行政處罰;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的,上述期限延長至五年。法律另有規定的除外。”


          顯然,生態環境領域的違法,顯然有可能涉及“公民生命健康安全”,比如非法填埋處置危險廢物等。該類情況下,生態環境領域極有可能出現五年追溯期的情形。


          對于該追溯期限的把握,需要把握兩個關鍵:一是“涉及公民生命健康安全、金融安全”,這一點需要在環境執法調查過程中予以適當體現;二是“有危害后果”。關于危害后果,可能出現兩類理解,一類與“公民生命健康安全、金融安全”相關的危害后果,另一類與“公民生命健康安全、金融安全”無關的后果。對生態環境執法領域而言,此類情況極容易出現,比如環境污染行為,尚未危及“公民生命健康安全、金融安全”,但是造成了環境污染。


          從筆者個人理解,《行政處罰法》作出五年追訴期規定的初衷在于保護“公民生命健康安全、金融安全”,因此對于“危害后果”的理解應當是與“公民生命健康安全、金融安全”相關的,而不應當無限放大。對于這一后果的證明,同樣需要在調查中固定相關證據。


          生態環境部《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》(環政法函[2018]31號)規定,“‘未批先建’違法行為自建設行為終了之日起二年內未被發現的,環保部門應當遵守行政處罰法第二十九條的規定,不予行政處罰。”《行政處罰法》2021年7月15日施行后,該條的適用也將作出相應調整。具體的追溯期限,需要生態環境執法部門根據實際調查情況確定。


          關注七

          輕微程序性違法雖違法但行政處罰依然有效,如當事人拒履行,生態環境部門可申請法院執行


          近年來,隨著生態環境執法力度越來越大,行政復議、訴訟率也越來越高。在實際行政處罰過程中,難免出現復議、訴訟中被確認違法的行政處罰案件。


          一些地區生態環境部門對于被確認違法的“行政處罰”案件后續如何處理一直很困惑。部分符合條件的案件可以重新作出行政處罰,而有些輕微程序性違法,卻無法補救。


          以生態環境領域的行政處罰期限為例,目前《環境行政處罰辦法》規定,“環境保護行政處罰案件應當自立案之日起的3個月內作出處理決定。”但實際辦案過程中,超期辦案的情況并不鮮見。該類案件在復議、訴訟過程中往往被確認違法。


          此次,《行政處罰法》第38條規定,“違反法定程序構成重大且明顯違法的,行政處罰無效。”反言之,在輕微違法的情況下,雖然被確認違法,行政處罰仍然是有效的。在該類情況下,行政處罰仍需執行。當事人拒絕履行的,生態環境部門可據此向人民法院申請執行。


          關注八

          明確在線監控數據運用于行政處罰必須經過“法制和技術”雙審核,這意味著今后生態環境部門還需要開展有效性審核


          近年來,隨著生態環境工作的深入推進,在線監控、視頻監控等科技手段已經成為生態環境非現場監管的重要技術支撐。生態環境部在近期印發的《關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見》(環執法〔2021〕1號)中,明確提出“推進完善法規和標準,強化污染源自動監測數據用于行政處罰。”但在具體監管中,如何正確運用好“污染源自動監測數據”一直困擾著基層生態環境執法部門。


          2017年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》,其中第9項內容規定排污單位要落實自行監測數據質量主體責任,“對數據的真實性負責”。該意見第10項規定,“取消環境保護部門負責的有效性審核。重點排污單位自行開展污染源自動監測的手工比對,及時處理異常情況,確保監測數據完整有效。自動監測數據可作為環境行政處罰等監管執法的依據。”


          正是基于該相關規定,一些地區生態環境部門一度認為,國家規定了企業對監測數據的主體責任,由企業自行對監測真實性負責。因此,自動監測數據可以直接作為行政處罰依據。


          此次,《行政處罰法》對于在線監控等非現場數據的運用提出了明確的條件和標準。《行政處罰法》第41條規定,“行政機關依照法律、行政法規規定利用電子技術監控設備收集、固定違法事實的,應當經過法制和技術審核,確保電子技術監控設備符合標準、設置合理、標志明顯,設置地點應當向社會公布。”


          簡言之,在線監控的數據運用必須經過“法制和技術”雙審核。對于在線監控的審核而言,也就是此前生態環境部門開展的有效性審核。盡管國家取消了生態環境部門負責的有效性審核。但如果需要將在線監控數據作為行政處罰的事實依據,還是需要生態環境部門開展有效性審核工作,除非行政相對人已經自行開展了相關工作。


          關注九

          暗查不等同于執法,要妥善做好環境暗查暗訪工作


          行政機關系統內部經常采取“四不兩直”的方式開展調研。在行政執法過程中,行政執法人員也常常采取暗訪的形式獲取第一手的環境違法信息。特別是對于一些隱蔽性、惡意性環境違法而言,暗訪暗查常常能取得出其不意的效果。


          但是暗查不等同于執法。此次《行政處罰法》從規范文明執法,以及保護行政相對人的角度,對于暗訪暗查做了某種形式的限制。《行政處罰法》第五十五條規定,“執法人員在調查或者進行檢查時,應當主動向當事人或者有關人員出示執法證件。”“執法人員不出示執法證件的,當事人或者有關人員有權拒絕接受調查或者檢查。”


          對于生態環境執法人員,要更加注重自身執法行為的規范性,切實做到亮證執法。同時,在暗查暗訪工作中,要準確把握調查行為的界限,在未出示執法證件前,不得隨意開展調查、檢查工作。更為重要的是,要注意做好自身安全防護工作,避免行為不當而得不到法律保護。


          作者單位:江蘇省南通市生態環境局

          來源:中國環境、山東環境


          相關標簽:環境執法,行政處罰法

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